半月談記者 白田田

時下，零基預(yù)算成為改革熱詞。這項改革如何動真碰硬，落到實處？半月談記者在湖南調(diào)研了解到，這里的辦法是“高位推動、不搞試點、全面推開”。采訪中，面對零基預(yù)算這一話題，湖南省的干部就當(dāng)前成效、待解難點、改革方向等娓娓道來。

高起點上，零基預(yù)算改革成色更足

事實上，早在20世紀(jì)90年代，我國就已經(jīng)引入零基預(yù)算理念，多個省份啟動零基預(yù)算改革試點工作。但不論是從外部壓力還是從內(nèi)部動力來看，這些改革力度都較為有限。

對比過去，如何認(rèn)識當(dāng)前零基預(yù)算改革在改革重點、改革力度等方面的差異、區(qū)別？湖南省財政廳廳長陳博彰說，當(dāng)前的零基預(yù)算改革更側(cè)重于提升財政管理科學(xué)性、預(yù)算安排精準(zhǔn)性、風(fēng)險防控有效性，站在了新的更高起點上。省市縣三級全面推進(jìn)、各類財政資金全面覆蓋，湖南零基預(yù)算改革破舊立新，成色更足。

——破觀望情緒

過去推不動、見效少的零基預(yù)算改革，究竟難在哪里？多位基層財政干部認(rèn)為，難在形成共識、平衡關(guān)系，要做到這一點，離不開地方黨委政府的強(qiáng)力推動。

湖南將深化零基預(yù)算改革作為“落實黨的二十屆三中全會重點改革事項的第一項”，實行全省“一盤棋”。湖南省財政廳預(yù)算處處長胡云歸說，湖南不搞試點，在省市縣三級全面推開，將改革部署要求和責(zé)任橫向到邊、縱向到底傳遞到各級各部門，多地由黨委政府主要負(fù)責(zé)人直接部署和推動零基預(yù)算改革，各方清楚意識到此次改革沒有“緩沖帶”。

——破固化利益

打破支出僵化固化格局，破除預(yù)算“基數(shù)”，是零基預(yù)算改革的核心要義。在本輪改革中，湖南打破長期以來“基數(shù)+增長”的分配方式，已取消低效無效支出政策超1000項，累計清理收回非重點非剛性支出515億元；2025年起省級專項資金安排全部要提請省政府審批，壓縮部門自由裁量權(quán)。

長沙市財政局預(yù)算處處長文婷說，過去一些部門重分配、輕管理，自由裁量權(quán)較大，受到的監(jiān)督約束較弱。長沙在2025年將公共項目由560個整合為6大專項、17個子項，統(tǒng)籌預(yù)算資金309.8億元，明確這些資金“姓公”，破除“資金部門化”窠臼。

打破部門壁壘和專項邊界后，財政資金減支、增效作用明顯。比如，湖南省自然資源部門牽頭建設(shè)“鐵塔哨兵”自然資源監(jiān)測系統(tǒng)，數(shù)據(jù)信息供林業(yè)、水利、能源、應(yīng)急等40余個行業(yè)部門使用，相比分頭建設(shè)節(jié)約資金6億元。

——破路徑依賴

“護(hù)盤子、守基數(shù)、爭資金”，長期以來，一些地方部門存在這樣以花錢為導(dǎo)向的路徑依賴?！包h委政府定任務(wù)、部門謀項目、財政籌資金”，湖南要求“以事定錢”，同時通過預(yù)算評審、績效評價、監(jiān)督閉環(huán)等長效措施，落實“花錢問效”。

從2周到2個月以上，有的地方提前部署，編制預(yù)算的“謀事”時間明顯增加?！霸谀瓿跎踔粮缇拖牒冒彦X用于什么事情?！焙鲜】萍紡d科技資源統(tǒng)籌處副處長郭芳妤說，今年和財政部門共同報送創(chuàng)新型省份建設(shè)專項資金配置方案，已經(jīng)感受到明顯的變化。

湖南張官高速洞庭溪沅水特大橋施工現(xiàn)場 陳思汗 攝

做什么事、花多少錢，不能“憑經(jīng)驗”，還得“有標(biāo)準(zhǔn)”。據(jù)了解，湖南推進(jìn)基本支出、項目支出、基本公共服務(wù)支出等支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。以過去花錢彈性較大的信息化建設(shè)為例，有的地方花費數(shù)億元采購智慧城市項目，但運行情況并不理想，有的單位網(wǎng)絡(luò)帶寬遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實際需求。為此，湖南省衡陽市明確信息化網(wǎng)絡(luò)租賃服務(wù)指導(dǎo)價，制定流量和經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)，每年節(jié)約4000萬元。

——破發(fā)展難題

改革給無效低效項目“做減法”，也要給地方重點產(chǎn)業(yè)和民生事業(yè)“做加法”。在湖南，原來分散在科技、教育、工信等17個部門管理的70多億元科研專項資金“合并”，1380項產(chǎn)業(yè)支持政策按照“存量優(yōu)化、增量提質(zhì)”的原則“集成”，整合的資金更多投向“謀長遠(yuǎn)”的大事要事。

同時，零基預(yù)算改革還能有效化解地方政府債務(wù)難題。湖南某地級市財政局負(fù)責(zé)人說，通過實施零基預(yù)算，當(dāng)?shù)卮蠓o縮財政支出，千方百計開源節(jié)流，應(yīng)對債務(wù)到期風(fēng)險，解決流動性緊張問題，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

三種心態(tài)影響改革效能

改革進(jìn)入“深水區(qū)”，處處都是硬碰硬的較量，必須在思想觀念上“破舊立新”。半月談記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在改革過程中，一些地方和部門還不同程度存在“博弈”“攀比”“躺平”等心態(tài)。

“博弈”心態(tài)：比如，有些單位仍有“守基數(shù)、護(hù)盤子”想法，將專項資金視為“自留地”，認(rèn)為本單位工作重要，資金額度不能少；一些部門政策、資金停留在“物理層面”的簡單相加，尚未發(fā)生監(jiān)管分配機(jī)制改革的“化學(xué)反應(yīng)”；有的部門年初對預(yù)算進(jìn)行壓減，年中又通過各種理由向上申請追加資金。

半月談記者了解到，根據(jù)審計、巡視意見，一些部門項目資金還存在多頭申報、交叉重復(fù)、隨意分配、擠占挪用等問題。部分資金在項目結(jié)束后未能及時退出，而是以新的項目名義繼續(xù)留在部門，造成資金冗余浪費。

“攀比”心態(tài)：一位負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門預(yù)算的財政干部說，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)款^部門都希望自己負(fù)責(zé)的領(lǐng)域獲得更多資金支持，相應(yīng)工作能有更突出的成績，導(dǎo)致資金平衡的壓力較大。

“攀比”心態(tài)還體現(xiàn)于某些領(lǐng)域一味要求“只增不減”。多位基層干部反映，“上級點菜、下級買單”的問題仍然存在，一些上級部門以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、工作考核等名義要求市縣資金投入“只增不減”，與“以零為基”理念相悖。比如，有的部門要求一般公共預(yù)算中某項民生支出逐年增長，而當(dāng)前一些市縣人口流出、出生率下降趨勢明顯，相關(guān)要求并不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際，易造成投資浪費。

“躺平”心態(tài)：零基預(yù)算改革推出后，一些地方干部以“拿不到錢”為由，不作為、不創(chuàng)新，有的地方甚至干脆將“零基預(yù)算”異化為“零預(yù)算”。

“原來分管領(lǐng)導(dǎo)可以主導(dǎo)資金安排，做事有財力支撐，也就更有積極性?！敝胁磕车丶壥幸晃桓眳^(qū)長直言，現(xiàn)在一些干部認(rèn)為財政沒錢、權(quán)力上收，干脆維持現(xiàn)狀算了，也不去琢磨其他辦法，發(fā)展勁頭不足、爭取項目積極性不高。

保持勢頭，持續(xù)發(fā)力

“博弈”“攀比”“躺平”等典型心態(tài)，反映出改革理念與“基數(shù)慣性”的沖突、制度剛性與改革靈活性的矛盾、技術(shù)要求與基層能力的落差，這是各地面臨的共性挑戰(zhàn)。湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院教授洪源等專家認(rèn)為，需在頂層設(shè)計、資金統(tǒng)籌、配套體系等方面持續(xù)發(fā)力，破解改革出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題。

一是對改革探索加強(qiáng)激勵和指導(dǎo)。受訪人士建議，建立深化零基預(yù)算改革的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，對主動削減不必要預(yù)算開支和改革成效顯著的地區(qū)和部門予以激勵；對改革進(jìn)展緩慢、成效不佳的地區(qū)予以分類幫扶和指導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)問題并研究完善措施，同時避免“一刀切”式的預(yù)算壓減，防止出現(xiàn)改革偏差。

二是進(jìn)一步加大資金統(tǒng)籌力度。多名地方財政干部建議，中央進(jìn)一步加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度，并給予地方統(tǒng)籌空間，對教育、科技、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等有明確增長要求的政策，結(jié)合改革精神和現(xiàn)實需要適時調(diào)整優(yōu)化。在重大科技攻關(guān)等方面，探索推進(jìn)央地聯(lián)動、部省聯(lián)動，實現(xiàn)更高層次的統(tǒng)籌。

三是持續(xù)完善改革配套支撐體系。洪源等專家表示，應(yīng)在支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算評審、績效評價、資產(chǎn)管理、人才隊伍等方面進(jìn)一步完善配套支撐體系，在預(yù)算編制中加強(qiáng)人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的應(yīng)用，升級預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，全面提升地方預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性。