作者 馬天平

城鄉(xiāng)二元結構，是中國現(xiàn)代化進程中長期存在的深層次體制性矛盾。它不僅體現(xiàn)在個人收入、公共服務等顯性差距上，更根植于土地、資本、勞動力等要素配置的制度性分割中。2022年以來，廣東以“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”(以下簡稱“百千萬工程”)為抓手，在體制機制層面進行改革探索，為推進城鄉(xiāng)融合共同富裕、破解城市周邊農(nóng)村“燈下黑”，提供了一個基于中國自身制度架構的實踐解決方案。

提升跨部門治理效能

城鄉(xiāng)二元結構，是我國現(xiàn)代化進程中繞不開的深層次治理難題，它如同一條無形的鴻溝，不僅割裂了城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性，更成為制約共同富裕的關鍵瓶頸。各地方政府部門本應為城鄉(xiāng)發(fā)展提供制度保障與公共服務，但囿于部門利益與“條塊分割”體制，其政策之間有時相互掣肘，形成“分割壁壘”，導致資源錯配與效率損失。

廣州米埗村

廣東“百千萬工程”精準把握這一治理痛點，在組織架構上進行突破性創(chuàng)新，將“百千萬工程”指揮部這一關鍵中樞設立于黨委系統(tǒng)，從根本上擺脫了單一行政部門的職能局限，賦予其超越部門利益的權威性與統(tǒng)籌全局的綜合性。這一架構設計，讓指揮部能夠跳出“部門視角”，以推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展為整體目標，打破部門之間的壁壘，有效整合自然資源、住房城建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游、財政、金融等諸多部門的政策工具、資金資源與人才力量，形成推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的強大合力。

環(huán)南昆山—羅浮山縣鎮(zhèn)村高質(zhì)量發(fā)展引領區(qū)（廣州片區(qū)）流溪溫泉廣場驛站

以環(huán)南昆山—羅浮山縣鎮(zhèn)村高質(zhì)量發(fā)展引領區(qū)(廣州片區(qū))為例，過去因產(chǎn)權、規(guī)劃、管理權分屬不同部門而長期閑置的公共資產(chǎn)，如因部門標準不一而難以整體開發(fā)的山水資源等，在指揮部的協(xié)調(diào)下快速盤活。這實質(zhì)上是用黨政體系的組織權威，對沖并消解了“條塊分割”造成的組織成本，讓跨部門協(xié)同從“被動配合”變?yōu)椤爸鲃幼鳛椤?，為城鄉(xiāng)資源要素的重新組合清除障礙。

從“單向虹吸”變?yōu)椤半p向哺育”

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構下，經(jīng)濟發(fā)展的要素流動呈現(xiàn)“單向虹吸”特征。其根源在于，農(nóng)村的要素報酬率長期低于城市，導致農(nóng)村的勞動力、資金、土地增值收益等大量流向城市，而城市優(yōu)質(zhì)要素卻難以有效進入農(nóng)村。

廣東的實踐，正在打破這一傳統(tǒng)路徑。其核心是通過城鄉(xiāng)空間功能的融合與重構，深度挖掘并整合鄉(xiāng)村獨有的空間要素稟賦(如優(yōu)良空氣、靜謐環(huán)境、自然景觀、農(nóng)耕文化等)，系統(tǒng)性提升農(nóng)村經(jīng)濟要素的報酬率。在廣州從化的案例中，流溪河沿線的綠水青山，被整合打造成集游覽景區(qū)、戶外運動目的地、森林公園、康養(yǎng)藝術園于一體的復合空間“產(chǎn)品”。農(nóng)田在維持永久農(nóng)田性質(zhì)、保障糧食生產(chǎn)功能的同時，因變?yōu)橘愂聟^(qū)、景區(qū)、體驗區(qū)，而具備了多功能價值，邊際報酬大幅提升；農(nóng)房因改造運營與環(huán)境優(yōu)化而具備了發(fā)展民宿的經(jīng)營性資產(chǎn)價值。

這種“空間多功能性”帶來的價值溢出，改變了要素的預期回報，引導城市資本、人才、消費、技術等要素主動向鄉(xiāng)村流動。城市資本運營鄉(xiāng)村驛站、藝術家入駐改造舊屋、城市咖啡店職員回鄉(xiāng)經(jīng)營店鋪、市民消費帶動民宿與農(nóng)產(chǎn)品銷售，皆是要素報酬重構后市場自發(fā)生成的結果?！鞍偾f工程”指揮部通過理順產(chǎn)權關系、“撮合”契約關系、降低城鄉(xiāng)信息不對稱、綜合協(xié)調(diào)溝通等，降低了城市要素進入農(nóng)村的風險與成本，加速報酬率趨同，從而將“單向虹吸”扭轉(zhuǎn)為“雙向哺育”。

農(nóng)村集體所有制前提下的資源活化

中國農(nóng)村土地實行集體所有制，這是基本的制度框架。在堅持集體所有制、保障農(nóng)民權益的前提下盤活鄉(xiāng)村資源，是破解二元結構的題中應有之義。實踐中，則常常遭遇兩難局面：分散的小農(nóng)戶難以有效對接大市場，而外部資本直接介入，又可能侵害農(nóng)民利益、觸碰耕地保護紅線。

廣東探索出了第三條路徑：在堅持“集體所有、農(nóng)戶承包”產(chǎn)權制度基礎上，引入強有力的外部協(xié)調(diào)力量與新型經(jīng)營主體，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權的行使方式與實現(xiàn)形式。廣州從化的鄉(xiāng)村在“百千萬工程”指揮部與村集體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，應用新技術為鄉(xiāng)村發(fā)展注入了新動能：裝配式建筑技術將閑置農(nóng)房改造為高品質(zhì)民宿；儲能技術讓水上船筏實現(xiàn)零排放，成為環(huán)保觀光游船;低空無人機將自行車送上山，助力山地體育項目運營，形成特色休閑業(yè)態(tài)。

在此過程中，農(nóng)民并未失去土地和房屋產(chǎn)權，而是通過經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、入股、合作等方式，成為民宿員工、股東，或參與配套服務，共享資源高水平開發(fā)帶來的增值收益。這種模式，既避免了征地拆遷帶來的社會矛盾與農(nóng)民生計轉(zhuǎn)型風險，又防止了資本下鄉(xiāng)“圈地”可能導致的耕地“非農(nóng)化”。它通過組織與制度創(chuàng)新，在集體所有制框架內(nèi)，實現(xiàn)了資源的集約利用、產(chǎn)業(yè)的升級迭代和農(nóng)民收入來源的多元化，為“統(tǒng)分結合”的雙層經(jīng)營體制注入了新的時代內(nèi)涵。

實踐表明，破除城鄉(xiāng)二元結構必須進行系統(tǒng)性、集成性的制度創(chuàng)新。廣東“百千萬工程”通過黨政統(tǒng)籌的組織創(chuàng)新，降低了跨部門協(xié)同的制度成本；通過空間多功能性開發(fā)和新技術引入重構城鄉(xiāng)要素的報酬機制，引導要素雙向流動；通過產(chǎn)權行使方式的經(jīng)營創(chuàng)新盤活鄉(xiāng)村資源。三者層層遞進，共同構成了一套破解城鄉(xiāng)二元結構的“組合拳”。這條道路，既非回到平均主義的計劃模式，也非走向自由放任的市場模式，而是結合新的技術，探索在有效市場與有為政府之間，找到一條能夠激發(fā)社會活力、保障社會公平、促進城鄉(xiāng)共榮的系統(tǒng)性制度創(chuàng)新之路。(作者系北京體育大學教授)